Digitale Personalverwaltung


Prozesse


Der öffentliche Sektor bemüht sich seit einigen Jahren um eine verstärkte Digitalisierung seiner Prozesse. Das gilt für alle drei Staatsgewalten, also Legislative, Exekutive und Judikative, und es betrifft sowohl ihre internen Prozesse als auch ihre Außenkommunikation mit dem Bürger und anderen staatlichen Einheiten.

 

 

 

Bei der Digitalisierung der Prozesse der Exekutive geht es sowohl um den Kontakt zum Bürger als auch um die verwaltungsinternen Verfahrensabläufe.

 

 

 

Das vorherige Bild lässt sich entsprechend auf die Arbeit der Personalverwaltung als Teil exekutiver Tätigkeit übertragen:

 

 

Auch hier geht es um die Digitalisierung der Prozesse sowohl im Verhältnis zum Mitarbeiter als auch um die Personalabteilungsinternen Verfahren.

 

Derzeit geht es vor allem um die Transformation der analogen Verwaltungsabläufe in digitale Prozesse. Ziel muss dabei sein, dass analoge und digitale Prozesse gleichwertig und inhaltlich und rechtlich gleich nebeneinander stehen.

  


Instrumente


Um die Verwaltungsabläufe "ins Werk zu setzen", bedarf es zahlreicher Instrumente, also Werkzeuge, die Inhalte transportieren, sog. Content Management Systeme.

Content Management Systeme als Kernelement der Prozessarbeit

 

Grundbaustein jedes Prozesses innerhalb der Personalabteilung ist ein sog. Content Management System (CMS) (Inhaltsverwaltungssystem), also ein Instrument (=System) zur Verwaltung (= Management in Form der Anzeige und ggf. der regelbasierten Bearbeitung) von personenbezogenen Daten (=Content). Das einfachste CMS in der analogen Variante ist die papiergebundene (Personal-)Akte. In der digitalen Variante ist es z.B. die digitale Personalakte, das Bezügeabrechnungsverfahren oder die elektronische Zeiterfassung.

 

Die CMS bestehen aus zwei Grundbausteinen:

1. Die Personalakte (in der analogen oder der digitalen Form)

2. Die Personalverwaltungssysteme (in der analogen oder der digitalen Form).

 

Hauptgrund für die Unterscheidung ist nicht eine funktionale und technische Abgrenzung. Auch die Personalakte lässt sich nämlich als CMS zur Personaldatenverwaltung begreifen. Hauptgrund ist vielmehr die unterschiedliche rechtliche Behandlung: Für die Personalakte (in der analogen oder der digitalen Form) gelten die personalaktenrechtlichen Vorschriften vollumfänglich und unmittelbar. Für die Personalverwaltungssysteme gelten sie demgegenüber nur teilweise und nur entsprechend.

 

Häufig wird freilich gleichwohl vertreten, dass sie auch für die sonstigen Formen der Personaldatenverwaltung oder der Personalbearbeitungsverwaltung gelten würden. Das ist unzutreffend. Die personalaktenrechtlichen Vorschriften gelten ausschließlich für die Führung der Personalakte. Sie sind kein allgemeines „Beamtendatenschutzrecht“ und passen in Teilen ohnehin nicht für die sonstigen Formen der Personaldatenverwaltung oder der Personalbearbeitungsverwaltung. Vor allem sind die verschiedenen Formen der Personaldatenverwaltung außerhalb der Personalakte auch keine Personalnebenakte, da sie gerade andere Zwecke als die Personalakte verfolgen. Insbesondere gelten die beiden zentralen Grundsätze des Personalaktenrechts - die Personalaktenvollständigkeit und die Personalaktenwahrheit - für die Personalverwaltungssysteme nicht: Erstens ist nicht erforderlich, dass alle Informationen, die in der Personalakte vorhanden sind, auch im Personalverwaltungssystem vorgehalten werden müssen (kein Grundsatz der Vollständigkeit). Und zweitens ist das Personalverwaltungssystem gerade auf Abänderbarkeit der Daten angelegt, während die Personalakte zwingend unveränderlich sein muss (kein Grundsatz der Unveränderlichbarkeit als Ausprägung der Personalaktenwahrheit).    

 

 

 

 

 

Personalverwaltungssysteme (PVS)

 

 

 

 

Jedes CMS hat ein Element des Vorhaltens und Aufbereitens zum Zweck der Datenverwaltung (= Personaldatenverwaltung, PDV). Es kann darüber hinaus auch ein Funktionselement zur Bearbeitung eines Einzelfalls (Sachverhaltsfeststellung, Bearbeitung, Entscheidung, Bekanntgabe) haben (= Personalbearbeitungsverwaltung, PBV).

 

 

Die Digitale Personaldatenverwaltung (PDV)

 

  

Die digitale Personaldatenverwaltung hat zum Gegenstand, die über einen Beschäftigten vorhandenen Personaldaten zu speichern, abrufbar zu machen und ggf. für eine maschinelle Auswertung aufzubereiten. Sie ruht ihrerseits auf drei bzw. vier Säulen der dazu notwendigen Datenbanken:

 


  

Personaldatenbanksystem
Spezielle Datenbanken zur Erfassung der Personaldaten der gesamten Belegschaft, z.B. von SAP.

 

 

 

Standard-Datenbanksoftware

Im Bürobereich üblicherweise eingesetzte Standardsoftware, z.B. Windows-Explorer (mit word- oder excel-Dateien) oder onenote, mit der bestimmte Informationen eines Einzelfalls gefunden werden können.

 

 

 

Registratursoftware

Gesonderte Registratur für den Posteingang und -ausgang.

  


 

Elektronische Personalakte

Pendant zur papiergebundenen Personalakte, Einzelheiten

 

 

Die Digitale Personalbearbeitungsverwaltung (PBV)

 

  

Die digitale Personalbearbeitungsverwaltung hat zum Gegenstand, die einzelnen Arbeitsschritte im Rahmen der Personalarbeit digital abzubilden. Die jeweilige Software hat dabei stets auch ein Element der Dokumentation, also der PDV. Beispiele:

 

  


 

 

Elektronische Zeiterfassung

  

 

Elektronische Reisekostenabrechnung

  

 

Elektronische Bezügezahlung

  

 

Elektronische Beihilfefestsetzung

 

  

Elektronische Verfügungserstellung und elektronischer workflow.

  

 

Elektronischer Informationsaustausch per E-Mail oder Kollaborationsplattformen.

 

  



 

 

Instrument

Funktion

Personalakte

Vorgangsdokumentation

Personaldatenverwaltungssysteme:

 

     Personaldatenbank

Auswertbarkeit

     Registratur

Dokumentation des Schriftverkehrs

     Standard-Datenbanksoftware

Muster / Entwürfe / Vorbereitung

Personalbearbeitungssysteme

Prüfungsassistenz und workflow

 



Unterschied zwischen Personalakte und Personaldatenverwaltung

  

Personalakte

Personaldatenverwaltungssystem

 Personenbindung

 gesamter Personalkörper

Metadaten- und ggf. Volltextsuche

Datenauswertung / Suchfunktion über Infotypen

Unveränderbarkeit der Unterlagen

Veränderbarkeit der Daten

Vollständigkeit

Kein Vollständigkeitsgrundsatz

Ausschließlich PA-Daten (unmittelbarer innerer Zusammenhang)

Auch PA-Daten iwS und Sachaktendaten

images

Nur Daten, keine images (mit Anmerkungen oder Änderungen in Vermerkentwürfen, Kopien von Urkunden) oder Erklärungen Dritter (Führungszeugnis, Gesundheitszeugnis) oder Anträge des Beamten

Singularität

Keine Singularität (möglichst keine allumfassende Datenbank)

Unveränderbarkeit der Reihenfolge

Keine Unveränderbarkeit der Reihenfolge

„führendes System“

Grundsatz der Abhängigkeit

Berechtigungsstruktur nach gesetzlicher Erforderlichkeit

Andere Berechtigungsstruktur (zwar nicht mehr Nutzer oder mit größerem Umfang als bei der PA, aber weniger Nutzer – z.B. keine Vorgesetzten – oder geringerer Umfang)

TOM

Andere TOM, z.B. Anforderungen an Verfügbarkeit und Wiederherstellbarkeit

VVT

Anderes VVT

 

 

Unterschied zwischen Personaldatenverwaltung und Personalbearbeitungs-verwaltung

 

 

Personaldaten-

verwaltungssystem

Personalbearbeitungs-

verwaltungssystem

 

Integrierte Prüfungs- und workflow-Elemente

Abhängigkeit von der PA

Datenunabhängigkeit

Personalaktenrecht teilweise

Kein Personalaktenrecht

-

Zusätzliche Regeln für Bearbeitung

 

 

Für die CMS, die sich auf die Datenanzeige beschränken, gilt, dass sie ausschließlich Daten enthalten dürfen, die bereits in der Personalakte enthalten sind (Grundsatz der Datenabhängigkeit von der Personalakte). Demgegenüber dürfen die CMS, die auch der Bearbeitung eines Einzelfalls dienen, auch Daten beinhalten, die nicht in der Personalakte enthalten sind (Grundsatz der Datenunabhängigkeit von der Personalakte). Hintergrund ist, dass bei den "Daten-CMS" eine funktionale Ähnlichkeit zur Personalakte besteht, während bei den "Bearbeitungs-CMS" eine größere funktionale Ähnlichkeit zu Sachakten besteht.

 

Für die Managementsysteme, die eine regelbasierte Bearbeitung zum Gegenstand haben, gelten darüber hinaus besondere Vorschriften, z.B. die Erlaubnis zur vollständigen "Dunkelverarbeitung" nur bei Antragsverfahren ohne Antragsabweichung. 

 



Datenschutzrisiken im Personalbereich

Im Personalbereich bestehen - wie in jedem anderen Bereich auch - bestimmte Gefahren bei der Datenverarbeitung.

 

Art. 32 DSGVO benennt explizit folgende Verarbeitungsrisiken:

  1. Vernichtung, Verlust oder Veränderung von Daten, ob unbeabsichtigt oder unrechtmäßig,
  2. unbefugte Offenlegung von beziehungsweise unbefugten Zugang zu personenbezogenen Daten, die übermittelt, gespeichert oder auf andere Weise verarbeitet wurden.

Insgesamt besteht bei der Datenverarbeitung das Risiko, dass

  • zu viele
  • zu wenige / unvollständige
  • zu lange
  • zweckwidrig
  • falsche/veraltete
  • unrechtmäßig
  • nicht vertraulich

personenbezogene Daten verarbeitet werden.

 

Mit Blick auf das "externe Datenumfeld" besteht darüber hinaus das Risiko, dass

  • die Kommunikationswege zum Mitlesen der Daten oder - sozusagen in die andere Richtung - zur online-Durchsuchung "missbraucht" werden
  • die Datenspeicher unerlaubt geöffnet und die Daten "gestohlen" werden
  • verschiedene Datenbanken kombiniert oder die Informationen zumindest ausgetauscht werden ("gläserner Bürger").  

Die datenschutzrechtlichen Folgen, insbes. der DSGVO, sind deshalb außerordentlich komplex und umfangreich:

TOM


Der Grundsatz der Datenminimierung

Teilweise wird dezidiert vertreten, dass der Grundsatz der Datenminimierung (nicht der Grundsatz der Singularität der Personalakte - die personalaktenrechtlichen Vorschriften gelten gerade nicht) eine „Mehrfachspeicherung“ in verschiedenen CMS verbieten würde. In der Tat ist es so, dass dieselbe Personaldate mehrfach gespeichert wird – z.B. eine Teilzeitverfügung in der Personalakte, im Personalverwaltungssystem, in der Standard-Datenbanksoftware und in der Verfügungserstellung. Das verletzt jedoch nicht den Grundsatz der Datenminimierung. Die verschiedenen Systeme verfolgen verschiedene Zwecke im Bereich der Personalverwaltung. Die Datenverarbeitung ist für diese Zwecke erforderlich. Der Grundsatz der Datenminimierung verlangt nicht, auf Datenverarbeitungen zu verzichten, um möglichst wenige Daten zu speichern. Es geht vielmehr primär darum, überhaupt nur die Daten zu verarbeiten, die für eine Zweckerreichung erforderlich sind. Art. 111 BayBG erlaubt die entsprechende Personaldatenverarbeitung. Das wäre sinnlos, wenn die Personaldaten von vornherein nicht gespeichert werden dürften.

 

 

Instrument

Funktion

Personalakte

Vorgangsdokumentation

Personaldatenverwaltungssysteme:

 

     Personaldatenbank

Auswertbarkeit

     Registratur

Dokumentation des Schriftverkehrs

     Standard-Datenbanksoftware

Muster / Entwürfe / Vorbereitung

Personalbearbeitungssysteme

Prüfungsassistenz und workflow